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　　“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，最難難在什么地方？我以為難在兩個(gè)方面：一是觀念；一是創(chuàng)新機(jī)制和干部考核的標(biāo)準(zhǔn)……如果不徹底從根本上解決這兩條，我們現(xiàn)在制訂的計(jì)劃也是難以實(shí)現(xiàn)的。”

　　在今年全國兩會(huì)結(jié)束之后的記者見面會(huì)上，溫家寶總理以此回應(yīng)了記者對(duì)“十二五”規(guī)劃或?qū)?zhí)行難的擔(dān)憂。

　　這是來自中央最高決策層的判斷。

　　決策與執(zhí)行，兩個(gè)最基本的政治概念。在地方，其執(zhí)行與中央的決策之間，“雷聲大，雨點(diǎn)小”的情況并不罕見。

　　大國治理，決策的執(zhí)行力當(dāng)然關(guān)鍵。地方執(zhí)行力的強(qiáng)弱不僅決定了解決問題的能力，也決定了決策者的政治期望能否最后實(shí)現(xiàn)，最終決定經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展速度與質(zhì)量。

　　為確保決策被執(zhí)行，地方政府責(zé)任制或行政首長責(zé)任制，嚴(yán)格責(zé)任制甚或最嚴(yán)格責(zé)任制逐年被強(qiáng)調(diào)。從這個(gè)角度看，這個(gè)行政體制顯然有它的優(yōu)勢(shì)。

　　當(dāng)然，執(zhí)行有執(zhí)行的難處。換而言之，執(zhí)行者有執(zhí)行者的立場(chǎng)和考慮。執(zhí)行者的局部立場(chǎng)與中央的全局利益并非總能時(shí)刻保持高度合拍。

　　這樣，決策的形成過程顯然不可忽略：在一個(gè)龐大而復(fù)雜的國度，如何于上下形成政治共識(shí)，如何使這種共識(shí)盡可能地回應(yīng)和貼近中國的社會(huì)現(xiàn)實(shí)——這一切當(dāng)然對(duì)能否“落實(shí)”影響重大。

　　3月2日，北京一過街天橋上快速路過的行人留下虛影。CFP

　　觀察中國的決策程序模式，“十二五”規(guī)劃決策形成過程當(dāng)然是一個(gè)很好的樣本。

　　“五年規(guī)劃編制過程比規(guī)劃本身更為重要、更有意義。在我們這樣一個(gè)擁有十幾億人口、30多個(gè)省區(qū)市和特別行政區(qū)、56個(gè)民族的國度，如何集中人民的智慧，形成政治共識(shí)和社會(huì)共識(shí)，是沒有先例和成功經(jīng)驗(yàn)的。”

　　作為國家規(guī)劃專家委員會(huì)委員，清華大學(xué)國情研究中心主任胡鞍鋼如此總結(jié)這個(gè)“世界上規(guī)模最大，參與人最多，程序也相對(duì)復(fù)雜的發(fā)展規(guī)劃”。

　　規(guī)劃形成：“先民主，后集中，再民主，再集中”

　　整個(gè)規(guī)劃歷時(shí)兩年半，經(jīng)歷了11個(gè)步驟三個(gè)階段。

　　規(guī)劃制訂的第一個(gè)階段當(dāng)然是基本思路的前期研究，這或許是國際上超大規(guī)模的前期研究。

　　“從2008年就開始進(jìn)入到前期的研究，當(dāng)時(shí)國家發(fā)改委委托設(shè)立了82個(gè)課題，進(jìn)行公開招標(biāo)，發(fā)改委正是基于這80多項(xiàng)研究的基礎(chǔ)上，在2008年底形成了上報(bào)國務(wù)院和黨中央的‘十二五’規(guī)劃基本思路。”胡鞍鋼是其中一個(gè)課題的主要負(fù)責(zé)人，國家行政學(xué)院的教授汪玉凱也參與了行政體制改革部分的調(diào)研，全國70多家比較具有權(quán)威性的研究機(jī)構(gòu)均參與其中。

　　在基本思路基礎(chǔ)之上，2010年初，中央和國務(wù)院聯(lián)合成立了“五年規(guī)劃起草小組”，以溫家寶總理為組長，李克強(qiáng)副總理為副組長。胡鞍鋼發(fā)現(xiàn)，這與1995年很相似，當(dāng)時(shí)是李鵬總理任組長，朱镕基副總理任副組長。“這樣的安排使得我們的政策保持連續(xù)性、穩(wěn)定性，并在繼承的基礎(chǔ)之上不斷創(chuàng)新。”

　　這是第二個(gè)階段，綱要框架的擬定階段，準(zhǔn)備納入規(guī)劃綱要的重要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)和重大工程，對(duì)“十二五”規(guī)劃的主要指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算，更重要的是，也對(duì)支撐“十二五”時(shí)期發(fā)展的重大工程、重大項(xiàng)目等做了一些初步的安排，直到2010年8月底形成了規(guī)劃的框架草案。

　　“2010年10月份召開五中全會(huì)，8月份才最終形成主題和主線，應(yīng)該說主題和主線形成是非常晚的。”汪玉凱說，這中間經(jīng)過了大量的調(diào)查研究。“起草小組的近百人，分成若干個(gè)小組，圍繞規(guī)劃的一些重大問題，在全國進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)研、召開座談會(huì)，經(jīng)過中共中央政治局兩次討論，再經(jīng)過多次征求意見，最后才形成‘十二五’規(guī)劃的建議稿提交中央十七屆五中全會(huì)進(jìn)行審議。”

　　在這個(gè)過程中，中央政治局、全國人大等各方面進(jìn)行廣泛調(diào)研。據(jù)公開報(bào)道，全國政協(xié)副主席、中國科技部部長萬鋼在參加政協(xié)委員分組討論時(shí)透露，“國務(wù)院總理溫家寶大概用了5次，每次用半天時(shí)間來聽取意見和建議。副總理李克強(qiáng)大概用了10次會(huì)議，把所有的意見和建議給各個(gè)部委，才寫出第一稿。”等到第五稿的時(shí)候，經(jīng)過中共中央政治局常委討論后，分發(fā)給各個(gè)省市。“各省市、各黨派中央、各社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行討論提出了意見，溫總理用了一整天的時(shí)間，聽取這些意見后形成第六稿。”

　　這是一個(gè)和地方進(jìn)行研討、對(duì)話的過程。最后的建議稿中也廣泛地采取了地方政府的一些意見。

　　十七屆五中全會(huì)審議完后，溫總理親自組織了五次座談會(huì)，分經(jīng)濟(jì)、科教文衛(wèi)，涉及專家、企業(yè)家、工人農(nóng)民等社會(huì)各階層、各民主黨派。各方面形成意見后，開始制訂“十二五”規(guī)劃綱要的編制階段。

　　“幾經(jīng)修改，雖然框架沒有太大的變化，但文字的敘述已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，更多利益相關(guān)者的參與，使得最后反映了更多人的利益。”

　　胡鞍鋼總結(jié)這一復(fù)雜的中國決策程序模式，大概經(jīng)歷了這樣一個(gè)過程：先民主，后集中，再民主，再集中；意見分散，之后意見收列，進(jìn)而意見對(duì)峙，最后形成共識(shí)，經(jīng)過上上下下，反反復(fù)復(fù)，包括中央與地方的協(xié)調(diào)、中央與不同部門的協(xié)調(diào)。

　　當(dāng)然，在胡鞍鋼看來，在中國特定的條件下，如何處理好中央和地方的關(guān)系是“十二五”決策中的一個(gè)關(guān)鍵問題。

　　“在規(guī)劃制訂過程中，國家發(fā)改委要分別到各地方開片會(huì)，又組織開規(guī)劃會(huì)議若干次，各省分管的副省長和發(fā)改委主任都會(huì)參加。”

　　當(dāng)然，中央和地方的一些想法還是會(huì)不一樣，例如地方想增長快，中央則希望速度能慢下來。

　　汪玉凱認(rèn)為，“中央與地方在一些問題上有分歧是必然的。但在達(dá)成‘科學(xué)發(fā)展主題，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主線’這個(gè)共識(shí)上是沒有問題的。”

　　“可以說，我們已經(jīng)逐漸建立了一個(gè)中央與地方協(xié)商的制度化機(jī)制。”在將中國的“十二五”規(guī)劃綱要與1月25日發(fā)表的美國總統(tǒng)奧巴馬國情咨文作一比較之后，胡鞍鋼得出了“中國遠(yuǎn)比美國在決策機(jī)制上更加制度化、更加科學(xué)化、更加民主化”的結(jié)論。

　　他認(rèn)為，奧巴馬的國情咨文最大的問題在于“沒有和地方協(xié)商”。這直接導(dǎo)致了咨文中的相關(guān)政策遭到一些州的明確反對(duì)。

　　增加中央與地方之間的協(xié)商，對(duì)決策的最終實(shí)現(xiàn)顯然重要。在胡鞍鋼的對(duì)比分析中發(fā)現(xiàn)，“九五”、“十五”和“十一五”三個(gè)五年里，各項(xiàng)目標(biāo)的完成程度分別為75％、64.3％和86.4％，“在這個(gè)改進(jìn)的過程之中，增強(qiáng)協(xié)商很重要”。

“約束性指標(biāo)”的縝密細(xì)化分解

　　如何使宏大規(guī)劃在中國960萬平方公里土地上落地并順利實(shí)現(xiàn)，這當(dāng)然是一件考驗(yàn)中央政府智慧的事情。

　　“十二五”規(guī)劃力求解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的三個(gè)核心問題，即“不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)”的問題。這三個(gè)核心問題的解決最后濃縮到了24個(gè)核心指標(biāo)上，12個(gè)預(yù)期性指標(biāo)、12個(gè)約束性指標(biāo)。相比“十一五”的8個(gè)約束性指標(biāo)，又進(jìn)一步增加了4個(gè)。

　　從“十一五”22個(gè)核心指標(biāo)的完成情況來看，全部的約束性指標(biāo)基本完成。有3個(gè)預(yù)期性指標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)，分別是：服務(wù)業(yè)增加值比重、服務(wù)業(yè)就業(yè)比重、研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重，一定程度上意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變尚不理想。

　　“十一五”的第二年末，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法，包括《單位GDP能耗統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系實(shí)施方案》、《單位GDP能耗監(jiān)測(cè)體系實(shí)施方案》、《單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案》和《主要污染物總量減排統(tǒng)計(jì)辦法》、《主要污染物總量減排監(jiān)測(cè)辦法》、《主要污染物總量減排考核辦法》。

　　在這些方案和辦法中，最核心的精神是：將能耗降低和污染減排完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容，實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制。

　　節(jié)能減排目標(biāo)逐級(jí)分解，問責(zé)令由中央層層往下傳達(dá)，最后的責(zé)任主體是地方各級(jí)政府。到了縣一級(jí)，問責(zé)令被簡(jiǎn)化成：完成或撤職。

　　在完成約束性指標(biāo)這樣的強(qiáng)制性任務(wù)上，中國行政體制擁有優(yōu)越性。

　　“十二五”開局，在與記者的見面會(huì)上，國家發(fā)改委主任張平表態(tài)：“有一點(diǎn)是明確的，作為約束性的指標(biāo)，我們要分解責(zé)任，要把節(jié)能減排的責(zé)任分解到各個(gè)地區(qū)，分解到有關(guān)的企業(yè)，這是一個(gè)硬約束、硬要求。而且在將來，我們實(shí)施‘十二五’規(guī)劃的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，也要把這個(gè)作為一個(gè)重點(diǎn)，明確責(zé)任。”

　　環(huán)保部副部長張力軍也傳達(dá)了同樣的信息：全面落實(shí)各級(jí)政府的環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制，要把責(zé)任落實(shí)給地方政府，考核地方政府不僅是要考核GDP，也要考核地方各級(jí)政府的環(huán)境質(zhì)量改善情況。

　　當(dāng)然，規(guī)劃完成之后，節(jié)能減排、森林增長、城鎮(zhèn)保障房等約束性指標(biāo)的落實(shí)，仍然是一個(gè)協(xié)商的過程。經(jīng)由中央和地方政府多次溝通、磨合之后方能確定。

　　2月末，在全國保障性安居工程工作會(huì)議上，中央與各省級(jí)政府簽訂了保障房的目標(biāo)責(zé)任書，將1000萬套的保障性住房建設(shè)任務(wù)分解到各地。

　　中國房地產(chǎn)研究會(huì)副會(huì)長顧云昌向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》介紹：“先是由地方向中央上報(bào)，中央根據(jù)當(dāng)?shù)卣淖》繝顩r、財(cái)力狀況來進(jìn)行調(diào)整，來回反復(fù)數(shù)次，最后確定各省的任務(wù)分配，各省再分配到各市縣。中央與各省簽責(zé)任書，各省再與各市簽責(zé)任書，這樣層層分解。”在任務(wù)分配的過程中，地方政府難免會(huì)討價(jià)還價(jià)。例如，缺錢的地方可能會(huì)說錢不夠，要求多補(bǔ)助一些資金；發(fā)達(dá)地區(qū)可能會(huì)提出土地緊缺的難題等等。

　　地方的執(zhí)行困難確實(shí)被聽取，但并不一定完全遂其所愿。

　　一旦落實(shí)了之后，便要實(shí)行嚴(yán)格的問責(zé)制。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長齊驥日前在答新華社記者問時(shí)表示，國務(wù)院已經(jīng)進(jìn)一步細(xì)化了約談問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)和程序——先是約談，對(duì)保障性安居工程建設(shè)進(jìn)度緩慢、租售管理和后期使用監(jiān)管不力的，有關(guān)部門要約談省級(jí)及有關(guān)城市政府負(fù)責(zé)人。其次是報(bào)告和問責(zé)，對(duì)未能完成保障性安居工程目標(biāo)任務(wù)的省級(jí)政府，要向國務(wù)院作出報(bào)告；有關(guān)部門要視情況，根據(jù)有關(guān)規(guī)定對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)。

　　“十二五”期間，森林增加約束性指標(biāo)相比“十一五”，落實(shí)到地方政府的責(zé)任與約束力明顯增強(qiáng)。“十一五”期間，森林增長雖已納入約束性指標(biāo)，但并未分解到各地對(duì)地方政府進(jìn)行責(zé)任考核。

　　國家林業(yè)局副局長張建龍接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪表示：“為確保‘十二五’森林覆蓋率增長目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，森林覆蓋率、森林蓄積量將被納入各級(jí)政府的任期目標(biāo)考核指標(biāo)，加大考核力度，強(qiáng)化各級(jí)政府保護(hù)發(fā)展森林資源的責(zé)任。”

　　像節(jié)能減排指標(biāo)那樣，“十二五”期間森林增長指標(biāo)也要被分解到各省，簽訂責(zé)任書，再層層分解落實(shí)到地方。國家林業(yè)局相關(guān)負(fù)責(zé)人向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》透露，森林增加指標(biāo)的初步分解已經(jīng)完成，但目前仍在與地方政府進(jìn)行最后的協(xié)商、核實(shí)、調(diào)整，方能敲定。屆時(shí)，國家林業(yè)局將與各省份逐一簽訂責(zé)任狀。

民生指標(biāo)的政績(jī)考核

　　“這一次，民生職責(zé)都具體化、指標(biāo)化了，而且規(guī)定得非常細(xì)微，這是過去的規(guī)劃（計(jì)劃）中所沒有的。這就意味著考核的指揮棒方向也會(huì)發(fā)生變化。”汪玉凱分析，無論是節(jié)能減排、保障性住房等民生性指標(biāo)，還是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整指標(biāo)，地方的壓力都將比較大。

　　他的這一判斷在《中國經(jīng)濟(jì)周刊》對(duì)地方政府官員的采訪中得到了印證。

　　五大連池市市長徐飛接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)表示，“只要有指標(biāo)就會(huì)有約束。因?yàn)橹灰兄笜?biāo)就會(huì)有排隊(duì)，有排隊(duì)至少就存在一個(gè)面子問題，也是一個(gè)約束力。有約束就有壓力。”

　　地方官員的擔(dān)憂很多：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾突出、自主創(chuàng)新動(dòng)力不足是轉(zhuǎn)型的難點(diǎn)；節(jié)能減排的剛性約束越來越嚴(yán)，空間卻越來越??；如何在比過去低的增長速度下解決就業(yè)壓力問題以及解決保障性住房等民生保障帶來的財(cái)政壓力問題等等。

　　這對(duì)地方政府尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府當(dāng)然是極大的考驗(yàn)。

　　亳州市委負(fù)責(zé)人告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“十二五”期間，該市經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展與環(huán)境容量指標(biāo)小的矛盾突出，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，受工業(yè)欠發(fā)達(dá)、歷史容量基數(shù)低影響，2010年全市SO2（二氧化硫）控制指標(biāo)僅占全省的1.3%，COD（化學(xué)需氧量）控制指標(biāo)僅占全省的2.7%，難以滿足工業(yè)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的需要。與此同時(shí)，污水處理廠管網(wǎng)建設(shè)不配套，環(huán)保投入歷史欠賬較多。工業(yè)企業(yè)、特別是大企業(yè)少，節(jié)能調(diào)控手段單一，節(jié)能空間較為有限。

　　“你想著為老百姓辦事的時(shí)候，中央給你一塊錢，你自己還得有一塊錢?，F(xiàn)在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不是發(fā)展快了，而是發(fā)展慢了，其中核心的問題還是為了解決錢的問題，因此還是要搞GDP，搞財(cái)政收入的增長。”一位來自欠發(fā)達(dá)地區(qū)的市長向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》坦言。

　　地方有地方的難處，地方也有地方的考慮。像單位GDP能耗這樣的約束性指標(biāo)，分母就是GDP ，“把分母做大，能耗下降壓力相對(duì)就少。”

　　各種原因之下，全國的大部分地區(qū)把GDP做大的沖動(dòng)依然存在。重慶、黑龍江、廣西、貴州等不少中西部、東北省市均提出，“十二五”期間GDP總量及人均GDP五年翻番的目標(biāo)。這意味著“十二五”期間，這些地方仍要實(shí)現(xiàn)兩位數(shù)的年增幅，遠(yuǎn)高于“十二五”預(yù)期的7%。

　　回到溫家寶答記者問上，徹底轉(zhuǎn)變唯GDP的觀念，制定更全面的政績(jī)考評(píng)體系，當(dāng)為實(shí)現(xiàn)“十二五” 轉(zhuǎn)型難題的破解之道。

　　“一些主要的約束性指標(biāo)在未來可能會(huì)進(jìn)行年度評(píng)估，這比原來的中期評(píng)估和末期評(píng)估強(qiáng)化了約束力。”胡鞍鋼透露，溫總理在今年兩會(huì)期間政協(xié)的分組會(huì)上也談到了這個(gè)問題。

　　另一方面，“十二五”規(guī)劃中已經(jīng)提出，要弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長速度的評(píng)價(jià)考核，強(qiáng)化對(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、民生改善、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)等目標(biāo)任務(wù)完成情況的綜合評(píng)價(jià)考核。

　　徐飛說，官員觀念的轉(zhuǎn)變已經(jīng)是勢(shì)在必行了，因?yàn)檎?jī)考核這個(gè)指揮棒將要從純粹的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核轉(zhuǎn)到綜合性指標(biāo)考核。“但過去這些年粗放發(fā)展的觀念已經(jīng)根深蒂固，要向科學(xué)發(fā)展轉(zhuǎn)型，絕不是‘十二五’規(guī)劃一出來就能迅速轉(zhuǎn)型的，它需要地方的思想與中央的思想同步跟進(jìn)，同時(shí)還需要中央的配套政策能夠助推。”

　　項(xiàng)目和資金，這當(dāng)然是地方的愿望。“地方的積極性需要這個(gè)來調(diào)動(dòng)。一個(gè)國家要轉(zhuǎn)型，不只是思想和規(guī)劃上轉(zhuǎn)型，中央的資金和項(xiàng)目要進(jìn)行引導(dǎo)，考核體系得要跟進(jìn)。有時(shí)候地方是在觀望。”前述欠發(fā)達(dá)地區(qū)官員對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說。

　　事實(shí)如此，在胡鞍鋼的觀察中，“這個(gè)規(guī)劃要想在中國960萬平方公里落地，必須有兩手，一個(gè)是軟抓手，就是政策，第二個(gè)是硬抓手，就是國家重大項(xiàng)目。”

　　他樂觀預(yù)計(jì)“十二五”末期指標(biāo)完成程度會(huì)超90%，“十二五”約束性指標(biāo)基本都能完成。而一些預(yù)期性指標(biāo)因相比之下缺乏強(qiáng)制性，完成或?qū)⒈容^艱難。

2010年6月21日，北京周邊的拆遷工地。記者 肖翊I 攝

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　　權(quán)威人士解析“十二五”24項(xiàng)指標(biāo)

　　解讀人

　　國家發(fā)改委主任 張平

　　住房城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長 齊驥

　　環(huán)境保護(hù)部副部長 張力軍

　　國家林業(yè)局副局長 張建龍

　　北京師范大學(xué)校長 鐘秉林

　　清華大學(xué)國情研究中心主任 胡鞍鋼

　　環(huán)境保護(hù)部污染防治司司長 趙華林

　　北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授 王建國

　　中國人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院教授 鄭功成

　　中國房地產(chǎn)研究會(huì)副會(huì)長 顧云昌

　　中國社科院數(shù)量經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所所長 汪同三

　　北京師范大學(xué)教育學(xué)部講師 趙應(yīng)生

　　五大連池市市長 徐飛

　　國家發(fā)改委能源研究所原所長 周大地

　　首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授、社會(huì)保障研究中心主任 呂學(xué)靜

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究部部長 呂薇

　　中國社會(huì)保障研究中心主任 褚福靈

　　中國衛(wèi)生部政策與管理研究專家委員 李玲

　　從《綱要》中24個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要指標(biāo)的屬性來看，有15個(gè)的指標(biāo)是“十一五”規(guī)劃保留的指標(biāo)；新增指標(biāo)有9個(gè)，全部是民生指標(biāo)和綠色指標(biāo)，例如首次增加了人口預(yù)期壽命、城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)、城鄉(xiāng)三項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率、森林蓄積量、氨氮等主要污染物排放、非化石能源占一次能源消費(fèi)比重、每萬人口發(fā)明專利擁有量等。

　　《綱要》的24個(gè)主要指標(biāo)中，專家預(yù)測(cè)最難完成的是兩個(gè)預(yù)期性指標(biāo)：服務(wù)業(yè)增加值比重、研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重，最重要的原因是缺乏約束性。

　　“十一五”規(guī)劃預(yù)期服務(wù)業(yè)增加值比重要從40.5％提高到43.5%，提高3個(gè)百分點(diǎn)，以便完成從工業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)格局，變成服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)格局，但實(shí)際結(jié)果只完成了2.5個(gè)百分點(diǎn)。

　　盡管過去五年R&D經(jīng)費(fèi)投入總量顯著增長，但實(shí)際結(jié)果只提高了0.5個(gè)百分點(diǎn)，2010年僅達(dá)到1.75%，未達(dá)2.0%預(yù)期目標(biāo)。據(jù)此估算，“十一五”期間我國R&D投入欠賬達(dá)3091億元。

　　而對(duì)于地方政府來說，責(zé)任壓力最大的五個(gè)“緊箍咒”是：?jiǎn)挝籊DP能耗、單位GDP碳排、主要污染物排放、保障房建設(shè)、森林增長。

　　解讀人：汪同三

　　國內(nèi)生產(chǎn)總值年增長7%

　　“十一五”時(shí)期，我國超額完成了7.5%的GDP規(guī)劃指標(biāo)，實(shí)際年均增長達(dá)到了11.2%，大大超過了規(guī)劃指標(biāo)。“十二五”期間GDP指標(biāo)定在7%，相比“十一五”少了0.5%，以此來引導(dǎo)各地認(rèn)真落實(shí)中央提出的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的任務(wù)。

　　但“十二五”期間實(shí)際執(zhí)行結(jié)果肯定會(huì)超過7%，除非出現(xiàn)極其特殊的情況。

　　現(xiàn)在的問題是，一些地方制定的GDP指標(biāo)依然相對(duì)偏高，要改變官員的唯GDP政績(jī)論，需在制度上做一些安排和調(diào)整，加強(qiáng)一些相關(guān)指標(biāo)的考核，特別是“十二五”規(guī)劃中提出的那些約束性指標(biāo)的考核。

　　例如，節(jié)能減排指標(biāo)，居民收入增長指標(biāo)，居民收入增長不能低于經(jīng)濟(jì)增長，這是可以對(duì)地方官員加強(qiáng)考核的。

　　解讀人：汪同三

　　服務(wù)業(yè)增加值比重累計(jì)增長4%

　　從“十一五”規(guī)劃完成情況看，服務(wù)業(yè)增加值比重年均增長2.5%，相比年均增長3%的目標(biāo)，任務(wù)完成并不理想。“十二五”提出服務(wù)業(yè)增加值比重到2012年達(dá)到47%，增長4%。

　　相比“十一五”，“十二五”目標(biāo)定得高了一些，但在國際上看，中國的這一比重還是偏低，發(fā)達(dá)國家目前基本都達(dá)到了70%左右。

　　服務(wù)業(yè)并沒有納入對(duì)地方官員的考核，也沒法考核，服務(wù)業(yè)占GDP的比重是一個(gè)宏觀指標(biāo)，各地的結(jié)構(gòu)不一樣，不可能有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

　　解讀人：汪同三

　　城鎮(zhèn)化率累計(jì)增長4%

　　“十一五”時(shí)期城鎮(zhèn)化率的規(guī)劃目標(biāo)是47%，實(shí)際完成47.5%，超出預(yù)期。“十二五”規(guī)劃提出了城鎮(zhèn)化率51.5%、增長4%的目標(biāo)。

　　這一目標(biāo)若能完成，中國的城鎮(zhèn)人口將第一次超過農(nóng)村人口，這當(dāng)然意義重大?，F(xiàn)在看來，要完成上述指標(biāo)，難度不大。盡管如此，我們?nèi)砸訌?qiáng)重視，它的意義不只在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、生產(chǎn)的發(fā)展，更重要的是消除城鄉(xiāng)差距，普遍地提高居民的收入水平，特別是農(nóng)村居民的收入水平。

　　現(xiàn)在還無法用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)各地官員進(jìn)行考核。

　　解讀人：鐘秉林 趙應(yīng)生

　　九年義務(wù)教育鞏固率累計(jì)增長3.3%

　　這是“十二五”規(guī)劃新增的約束性指標(biāo)之一。到2015年，我國九年義務(wù)教育鞏固率應(yīng)達(dá)到93%。“十一五”末期，這一指標(biāo)數(shù)據(jù)為89.7%。

　　但要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，難度很大。因?yàn)槿丝诘牧鲃?dòng)性很大，學(xué)生輟學(xué)的原因也比較復(fù)雜。目前，國家未分省份制定鞏固率指標(biāo)，各省份在本地區(qū)2010—2020年教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要中已明確了2015年的鞏固率目標(biāo)。絕大多數(shù)省份的目標(biāo)都高于國家“十二五”規(guī)劃的目標(biāo)。但各地的目標(biāo)其真實(shí)性缺乏監(jiān)督。

　　解讀人：趙應(yīng)生

　　高中階段教育毛入學(xué)率累計(jì)增長4.5%

　　2010年末，高中階段教育普及率僅82.5%，有的省份還不到70%，而發(fā)達(dá)國家早在上個(gè)世紀(jì)50至70年代相繼普及了高中階段教育。“十二五”期間，需加快高中階段教育普及步伐，提升人力資源總體水平。但與義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)完全由公共財(cái)政保障不同，高中階段教育經(jīng)費(fèi)需求很難由公共財(cái)政完全保障。一方面，我們要進(jìn)一步加大財(cái)政投入力度。另一方面，要完善多元化的籌資體制機(jī)制，吸引社會(huì)力量參與高中階段辦學(xué)。

　　解讀人：胡鞍鋼

　　研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重累計(jì)增長0.45%

　　因“十一五”指標(biāo)未完成，“十二五”規(guī)劃中重新強(qiáng)調(diào)了這一預(yù)期性指標(biāo)，并規(guī)劃到“十二五”末達(dá)到2.2%，這一目標(biāo)已接近大多數(shù)國家的水平，但離世界主要?jiǎng)?chuàng)新型國家的水平還有較大差距。

　　根據(jù)測(cè)算，“十二五”期間研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)投入須達(dá)46978億元，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要支撐。但這個(gè)目標(biāo)的完成有相當(dāng)難度，而且只是預(yù)期性指標(biāo)，約束性較弱。

　　解讀人：趙應(yīng)生

　　每萬人口發(fā)明專利擁有量累計(jì)增1.6件

　　“每萬人口發(fā)明專利擁有量”指標(biāo)首次在規(guī)劃中出現(xiàn)，并提出將從1.7件提高到3.3件，提高幅度相當(dāng)大，表明我國建設(shè)創(chuàng)新型國家的決心。目標(biāo)達(dá)成后，將接近經(jīng)合組織國家的平均水平。

　　但這一指標(biāo)并非衡量國家和地區(qū)科技競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新力的唯一指標(biāo)。如果專利數(shù)量沒有質(zhì)量作為保障，這一指標(biāo)極有可能“失靈”。

　　解讀人：徐飛

　　耕地保有量保持不變

　　“十二五” 再次將耕地保有量列為約束性指標(biāo)，提出的目標(biāo)是18.18億畝。這意味著未來十年，我們依然采取最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。

　　“十一五”期間，中央對(duì)各省份提出考核指標(biāo)建議，建立省級(jí)政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，進(jìn)行期中和期末考核。從中國的發(fā)展現(xiàn)實(shí)來看，隨著城鎮(zhèn)化率的提高，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，耕地保護(hù)的難度和壓力都將越來越大。

　　解讀人：徐飛

　　單位工業(yè)增加值用水量累計(jì)降低30%

　　農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)累計(jì)增加0.03

　　“十二五”規(guī)劃再次將單位工業(yè)增加值用水量降低30％列為約束性指標(biāo)，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)作為預(yù)期性指標(biāo)，預(yù)期增長0.03。

　　“十一五”期間，我國萬元GDP用水量要年均下降6％以上，農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)要提高到0.5，工業(yè)萬元增加值用水量要降低到115立方米以下，目前任務(wù)已經(jīng)完成。今年中央一號(hào)文件提出要積極推進(jìn)水價(jià)改革，加快水利改革發(fā)展，顯示了中國政府推進(jìn)水資源節(jié)約的決心。

　　解讀人：徐飛

　　非化石能源占一次能源消費(fèi)比重累計(jì)增長3.1%

　　非化石能源占一次能源消費(fèi)比重首次作為約束性指標(biāo)出現(xiàn)在了“十二五”規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃，“十二五”期間，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重要達(dá)到11.4%。目前，我國的這一比重只有8.3%。實(shí)現(xiàn)指標(biāo)一半以上需要水電來完成，另一半主要靠風(fēng)能和太陽能行業(yè)。

　　解讀人：周大地 張平

　　單位GDP能源消耗累計(jì)降低16%

　　“十二五”期間單位能耗降低指標(biāo)調(diào)整為16%，相比“十一五”的20%左右，下調(diào)了4%。“十一五”期間目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，但有些地方執(zhí)行起來還是有難度。“十二五”期間一些地方對(duì)能否下降較多能耗仍有顧慮，另一方面，中國對(duì)外承諾了碳排放強(qiáng)度下降40%～45%，這主要依靠節(jié)能來實(shí)現(xiàn)。

　　綜合考慮，16%被認(rèn)為是比較積極和可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。當(dāng)然，也有人認(rèn)為應(yīng)該定得更高一些，但在執(zhí)行方面，確實(shí)壓力比較大。

　　作為約束性的指標(biāo)，要分解責(zé)任到各個(gè)地區(qū)和相關(guān)企業(yè)。在將來實(shí)施的“十二五”規(guī)劃評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，也要作為重點(diǎn)，明確責(zé)任。

　　解讀人：張平

　　單位GDP二氧化碳排放累計(jì)降低17%

　　二氧化碳的減排問題首次被列為約束性指標(biāo)，到2015年要比2010年萬元GDP排放的二氧化碳減少17%。

　　作為約束性指標(biāo)，主管部門對(duì)各個(gè)省份下達(dá)了分配的指標(biāo)，在一個(gè)省份的范圍內(nèi)按照GDP排放情況來核定項(xiàng)目。根據(jù)中央的部署，將制定相應(yīng)的國內(nèi)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、考核辦法落實(shí)指標(biāo)，但目前分解考核方案尚未確定。

　　解讀人：張力軍 趙華林

　　控制主要污染物排放總量

　　“十二五”繼續(xù)把化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量作為約束性指標(biāo)，同時(shí)又把氮氧化物和氨氮列入了約束性指標(biāo)，指標(biāo)的減排幅度是8%～10%。“十一五”超額完成了二氧化硫和化學(xué)需氧量的減排任務(wù)，“十二五”兼顧減排能力和環(huán)境保護(hù)的需要，確定8%是合適的。

　　這四項(xiàng)指標(biāo)都很難完成，最難完成的是氮氧化物，因?yàn)槠洳粌H是工業(yè)企業(yè)、燃煤排放，還有機(jī)動(dòng)車排放，控制的難度最大。

　　解讀人：張建龍

　　森林增長

　　“十二五”規(guī)劃中，除森林覆蓋率之外，又把森林蓄積量列入。森林具有固碳功能，通過森林固碳可以實(shí)現(xiàn)間接減排?；诖?，作為應(yīng)對(duì)氣候變化的戰(zhàn)略選擇，森林增長被作為重要的約束性指標(biāo)，并增加了森林蓄積量約束性指標(biāo)。

　　這對(duì)地方政府是一個(gè)不小的壓力。“十一五”森林增長雖已納入約束性指標(biāo)，但并未分解到各地對(duì)地方政府進(jìn)行責(zé)任考核。“十二五”期間，森林覆蓋率、森林蓄積量將被分解納入各級(jí)政府的任期目標(biāo)考核指標(biāo)，加大考核力度，強(qiáng)化各級(jí)政府保護(hù)發(fā)展森林資源的責(zé)任。地方政府的壓力會(huì)因此而加大。

　　解讀人：鄭成功 王建國

　　城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長高于7%

　　農(nóng)村居民人均純收入增長高于7%

　　“十二五”規(guī)劃提出，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入兩項(xiàng)預(yù)期性指標(biāo)高于 GDP增長預(yù)期指標(biāo)。近年來GDP增速都在10%以上，因此7%的指標(biāo)并不高。

　　這兩項(xiàng)指標(biāo)沒有作為約束性指標(biāo)，反映了兩個(gè)問題：一是這兩個(gè)數(shù)據(jù)的完成不可控因素較多，二是這可能意味著執(zhí)行力會(huì)有問題，沒有約束就沒有壓力。事實(shí)上，“十一五”期間，城鄉(xiāng)居民收入增速大多低于GDP增速。

　　解讀人：呂學(xué)靜

　　城鎮(zhèn)登記失業(yè)率低于5%

　　城鎮(zhèn)登記失業(yè)率指標(biāo)在“十一五”和“十二五”規(guī)劃中的要求都不超過5%。根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)判斷，“十一五”初期這個(gè)數(shù)字是4.2%，末期是4.1%，始終沒有高于5%，且波動(dòng)幅度也不大，因此，在“十二五”期間將城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制到5%以內(nèi)是比較有把握的。

　　當(dāng)然，有很多失業(yè)人員由于登記環(huán)節(jié)設(shè)置的原因而不能完全有效登記，此外，也不排除地方政府為了應(yīng)對(duì)政績(jī)考核而把城鎮(zhèn)登記失業(yè)率人為調(diào)低。

　　解讀人：呂學(xué)靜

　　城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)累計(jì)達(dá)4500萬

　　城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)5年增長4500萬，年均增長900萬，要求并不高，因?yàn)橹袊磕晷略鰟趧?dòng)力1000萬，還有600萬左右的大學(xué)畢業(yè)生還沒有解決就業(yè)，每年需要就業(yè)的總?cè)藬?shù)就在2000萬左右。就業(yè)是個(gè)大難題，壓力也很大。一方面，“就業(yè)難”和“招工難”并存，需求和供給不能完全匹配；另一方面，經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變使得節(jié)能環(huán)保減排等壓力增大，煤炭、化工等污染性企業(yè)在減少，用工需求降低。

　　解讀人：呂薇 褚福靈

　　城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)累計(jì)增加1億

　　城鄉(xiāng)三項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率累計(jì)增長3%

　　城鄉(xiāng)三項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率和城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)在“十二五”規(guī)劃指標(biāo)中被明確提出，尤其是城鄉(xiāng)三項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率指標(biāo)首次被列入規(guī)劃約束性指標(biāo)。這意味著在民生問題上加大了政府的問責(zé)力度。

　　指標(biāo)指出，到2015年將有3.57億人參保，這個(gè)數(shù)字是在過去增長的基礎(chǔ)上經(jīng)過科學(xué)預(yù)測(cè)算出來的，作為預(yù)測(cè)性的數(shù)據(jù)，還有一定的彈性空間?，F(xiàn)在我國的勞動(dòng)從業(yè)人員在3.5億人左右，到了五年后，勞動(dòng)從業(yè)人員應(yīng)該在4.5億人左右，在4.5億勞動(dòng)從業(yè)人員中實(shí)現(xiàn)3.57億人參保應(yīng)該是比較有把握的。

　　解讀人：齊驥 顧云昌

　　城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)共增3600萬套

　　這是“十二五”規(guī)劃中新增的約束性指標(biāo)之一，表明了政府解決夾心層住房問題的決心。目前中國的保障房覆蓋率不到7%，中央提出要將保障房覆蓋率提高到20%，于是有了3600萬套的目標(biāo)。

　　根據(jù)計(jì)劃，今明兩年，開工建設(shè)的保障房數(shù)量要達(dá)到2000萬套，超過了過去十年保障房建設(shè)的總和。對(duì)于地方政府而言，難度和壓力都相當(dāng)大，任務(wù)非常艱巨。資金如何落實(shí)？土地能否保證供應(yīng)？這些都是問題。

　　國務(wù)院已經(jīng)進(jìn)一步細(xì)化了約談問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)和程序：先是約談，對(duì)保障性安居工程建設(shè)進(jìn)度緩慢、租售管理和后期使用監(jiān)管不力的，有關(guān)部門要約談省級(jí)及有關(guān)城市政府負(fù)責(zé)人。其次是報(bào)告和問責(zé)，對(duì)未能完成保障性安居工程目標(biāo)任務(wù)的省級(jí)政府，要向國務(wù)院作出報(bào)告；有關(guān)部門要視情況，根據(jù)有關(guān)規(guī)定對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)。

　　解讀人：鄭功成

　　全國總?cè)丝诘陀?3.9億

　　這一約束性指標(biāo)與計(jì)劃生育政策相聯(lián)系。從指標(biāo)上看，人口只有4900萬的增長空間。應(yīng)該說，這個(gè)指標(biāo)反映的是現(xiàn)行計(jì)劃生育政策的連續(xù)性和嚴(yán)肅性。

　　解讀人：李玲

　　人均預(yù)期壽命增加1歲

　　人均預(yù)期壽命提高1歲首次成為我國五年規(guī)劃綱要指標(biāo)之一，它對(duì)彌補(bǔ)GDP等傳統(tǒng)指標(biāo)的缺陷，加快轉(zhuǎn)變社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式具有鮮明的指導(dǎo)意義。目前，全國的人均預(yù)期壽命是73歲。因在人均收入、醫(yī)療、教育等方面差距，全國不同區(qū)域的人均預(yù)期壽命差別非常大，如上海人均預(yù)期壽命已達(dá)到82歲。

　　預(yù)期性指標(biāo)：

　　是國家期望的發(fā)展目標(biāo)，主要依靠市場(chǎng)主體的自主行為實(shí)現(xiàn)。政府要?jiǎng)?chuàng)造良好的宏觀環(huán)境、制度環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境，并適時(shí)調(diào)整宏觀調(diào)控方向和力度，綜合運(yùn)用各種政策引導(dǎo)社會(huì)資源配置，努力爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)。

　　約束性指標(biāo)：

　　是在預(yù)期性基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確并強(qiáng)化了政府責(zé)任的指標(biāo)，是中央政府在公共服務(wù)和涉及公眾利益領(lǐng)域?qū)Φ胤秸椭醒胝嘘P(guān)部門提出的工作要求。政府要通過合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量，確保實(shí)現(xiàn)。