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　　日本福島核電站泄漏事故使世界核電產(chǎn)業(yè)遭受了巨大沖擊，也引發(fā)了全球?qū)τ诤穗姲踩脑偎伎?，目前我國政府決定暫定所有新建電站的批準(zhǔn)，并對在建核電站進(jìn)行安全檢查。

　　某種程度上，核電領(lǐng)域爆發(fā)的危機(jī)將利好清潔能源發(fā)展，如風(fēng)電、太陽能光伏產(chǎn)業(yè)。但專家指出，盡管風(fēng)電、光伏裝機(jī)目標(biāo)或?qū)⒃谖磥?年內(nèi)有所提高，卻仍不足以支撐我國需在2020年實(shí)現(xiàn)非化石能源占比15%的目標(biāo)。“相比而言，水電應(yīng)是目前技術(shù)最成熟、最具市場競爭力且可以大規(guī)模開發(fā)的可再生能源。”國泰君安分析師韓其成認(rèn)為。

　　然而涉及市場、體制等爭論卻使水電大規(guī)模舉步維艱，“十二五”期間中國水電發(fā)展如何跨越，考驗(yàn)頗多。

　　解禁水電

　　4月8日，國家能源局在京召開水電開發(fā)座談會，總結(jié)交流水電建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，分析新形勢下水電發(fā)展面臨的矛盾和問題。國家能源局副局長劉琦表示，今后5年，水電建設(shè)任務(wù)十分繁重。

　　“十二五”規(guī)劃綱要提出，“十二五”期間，國家將在做好生態(tài)保護(hù)和移民安置的前提下積極發(fā)展水電，并明確未來5年將開工建設(shè)1.2億千瓦水電的目標(biāo)。

　　目前我國水電總裝機(jī)容量超過2億千瓦，根據(jù)上述目標(biāo)，加上1.2億千瓦的水電計(jì)劃，到“十二五”末期我國水電的裝機(jī)容量將達(dá)到3.2億千瓦時(shí)，即今后5年水電每年的裝機(jī)將達(dá)2000萬千瓦以上，而“十一五”期間，我國水電每年的裝機(jī)還不足500萬千瓦。

　　去年，中國電力企業(yè)聯(lián)合會報(bào)告稱，我國水電發(fā)展近年幾乎陷于停滯狀態(tài)。對此，業(yè)內(nèi)人士表示，在2008年前，水電開發(fā)有一段較長的黃金期。但在隨后兩年，由于環(huán)保及移民等爭議很大，水電開發(fā)確實(shí)基本陷入停滯狀態(tài)。

　　國內(nèi)一家大型水電公司人士透露，“十一五”期間，全國水電開工量只有2000多萬千瓦，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于原定的7000萬千瓦的開工量規(guī)劃。

　　不過，自2010年開始，突破水電發(fā)展瓶頸，大規(guī)模發(fā)展水電被重新提上日程。“十二五”時(shí)期水電大開發(fā)格局已初露端倪。

　　2010年5月，金沙江下游烏東德水電站可行性研究報(bào)告通過國家能源局組織的審查。同年7月，經(jīng)國務(wù)院審議同意，因“未批先建”曾被“叫停”的云南金沙江中游金安橋水電站通過了國家發(fā)改委核準(zhǔn)。同年10月，國家發(fā)改委批復(fù)同意烏東德、白鶴灘水電站開展前期工作，并要求試行先移民后建設(shè)的水電開發(fā)新方針。金沙江下游河段由此進(jìn)入全面開發(fā)階段。同年12月，金沙江中游第二個項(xiàng)目——阿海水電站通過國務(wù)院常務(wù)會議審議。

　　此前水電發(fā)展的滯后間接導(dǎo)致了當(dāng)前水電站建設(shè)需求的短期釋放。“前幾年，我們國家水電上的并不快，按道理應(yīng)該還快一些才對。”中國水電工程顧問集團(tuán)公司原副總工程師李定中在接受媒體采訪時(shí)表示，“與發(fā)達(dá)國家相比，我們的水電建設(shè)至少晚了30年。”

　　數(shù)據(jù)顯示，世界范圍內(nèi)，水力發(fā)電占全國電力90%以上的國家24個，占50%以上的國家55個，占40%以上的國家62個。在中國，目前已進(jìn)入可開發(fā)水利資源中的水電約4.2億千瓦，但在過去的100年間我國水電的總量僅為2.13億千瓦。

　　據(jù)悉，去年經(jīng)國家發(fā)改委和能源局同意的16個水電站項(xiàng)目中，多數(shù)為大型水電項(xiàng)目。但由于大型水電項(xiàng)目建設(shè)工期一般為6~12年。即便6年能夠建設(shè)完工實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)，時(shí)間也已經(jīng)接近2020年。

　　從戰(zhàn)略確立到落實(shí)再到投資，中國水電大規(guī)模發(fā)展還需要一定時(shí)間。“現(xiàn)在看來，‘十一五’未核準(zhǔn)的很多項(xiàng)目需要到‘十二五’核準(zhǔn)，再加上‘十二五’需要核準(zhǔn)的項(xiàng)目，預(yù)計(jì)2011~2015年新核準(zhǔn)1億千瓦的水電項(xiàng)目，才能保證2020年碳減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。”中國水力發(fā)電工程學(xué)會副秘書長張博庭的說法再一次從側(cè)面印證了中國水電發(fā)展的迫切心情。

　　國企跑馬圈地

　　不論是節(jié)能減排壓力亦或是短期需求釋放，中國水電的發(fā)展似乎都值得期待。

　　近日，國家能源局新能源和可再生能源司副司長史立山對媒體稱，“十二五”期間，中國將重點(diǎn)推進(jìn)金沙江、雅礱江、大渡河、瀾滄江、黃河上游、怒江等流域的水電基地建設(shè)，早日建成向家壩、溪洛渡等大型水電站。

　　各大電力企業(yè)伺機(jī)而動。近年來，水電運(yùn)行成本不足火電的50%，水電因其低成本備受電力企業(yè)青睞。相比煤炭價(jià)格上漲的風(fēng)險(xiǎn)，水電的盈利能力相對確定，如果水電價(jià)格有所提高，優(yōu)勢還將進(jìn)一步突出。

　　究其原因，水電站成本主要是建設(shè)投資和運(yùn)營投資兩部分。從投資角度來看，水電站建設(shè)不僅包括機(jī)電設(shè)備、土建，還包括移民，環(huán)境維護(hù)等，看似造價(jià)很高。而火電站投資成本僅包括火電站本身建設(shè)投資，不包括資源購買、煤礦運(yùn)輸和煤礦開采成本。而運(yùn)行方面，水電不會因火電存在燃料而產(chǎn)生脫硫脫碳等問題，因此，運(yùn)行成本水電要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于火電。

　　盈利優(yōu)勢使得五大發(fā)電集團(tuán)爭相發(fā)展水電，且其水電作為重要的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。目前，五大發(fā)電集團(tuán)也急于跑馬圈地，盡快在水電開發(fā)中占得先機(jī)。提升以水電為重點(diǎn)的清潔能源，優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)，已經(jīng)成為五大電力公司的主要競爭點(diǎn)。

　　據(jù)了解，截至2010年底，華電集團(tuán)水電裝機(jī)達(dá)到1547萬千瓦，占公司電力總裝機(jī)的17%，國電電力水電占總裝機(jī)約為20%，而華能集團(tuán)2010年全年新投低碳清潔能源裝機(jī)占投產(chǎn)容量的42%，中電投清潔能源比重也提高至40%的目標(biāo)。

　　除了利潤豐厚，國內(nèi)電力企業(yè)如此高調(diào)“跑馬圈地”也得益于水電投資在此前一直對民間資本及外資進(jìn)入有所保留。目前水電開發(fā)仍不允許外資進(jìn)入，“這個思路是正確的，但是民間資本應(yīng)該適當(dāng)放開。”李定中表示，自去年上半年，民間資本投資大型水電站已開始逐步解禁。

　　水電開發(fā)亂局

　　“電力體制改革之后，尤其是2008年，業(yè)界出現(xiàn)一種說法，大部分水電項(xiàng)目都屬于違規(guī)建設(shè)，但具體違反了哪些規(guī)定，管理部門并不能準(zhǔn)確回答，只是以‘違反了相關(guān)規(guī)定’來搪塞。”一業(yè)內(nèi)人士告訴記者。

　　事實(shí)上，近年來除了以前飽受詬病的移民、污染等問題，水電發(fā)展過程中來自體制、機(jī)制的矛盾也逐漸被正視。

　　2002年電力體制改革之際，國務(wù)院頒發(fā)5號文件，以平衡各發(fā)電集團(tuán)水火資產(chǎn)、水能利用效益最大化為目的，對全國大江大河進(jìn)行了粗放式劃分，提出“一條江以一家公司為開發(fā)主體”，鼓勵梯級開發(fā)。

　　此前，主要干流上均已建立相應(yīng)的水電流域公司，比照這些公司在電改之后的歸屬，國務(wù)院將主要河流分別劃給各發(fā)電集團(tuán)，其中瀾滄江歸華能、大渡河歸國電、烏江流域歸華電、紅水河歸大唐、黃河上游歸中電投、金沙江歸三峽公司、雅礱江歸二灘公司。

　　但文件并未對流域上具體電源點(diǎn)的劃分做出更細(xì)致安排。在實(shí)際操作中，電源點(diǎn)分配權(quán)落至各省發(fā)改委。

　　目前，水電投資成本約為每千瓦6000~8000元，一座百萬千瓦以上水電站投資至少在100億元以上。假如一年內(nèi)同時(shí)開工數(shù)個項(xiàng)目，一個地區(qū)僅水電投資就可能突破1000億元。

　　同時(shí)，水電站在建設(shè)期與運(yùn)行期分別要繳納營業(yè)稅和增值稅，稅率各地不一。在四川，水電建設(shè)期需繳納建安營業(yè)稅（3.2％）、印花稅、個人所得稅、房屋租賃稅、耕地占用稅（今年已提高至24元/平方米）等，一座裝機(jī)容量260萬千瓦的水電站所需繳納的建設(shè)稅費(fèi)超過20億元。

　　建成后，按30年經(jīng)營期計(jì)算，增值稅（17％）、教育附加費(fèi)、地方附加費(fèi)等各類上繳稅費(fèi)總計(jì)高達(dá)407.6億元，該水電站年均須繳稅費(fèi)14億元。

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　　出于拉動GDP和稅收增長的政績考慮，地方政府力推水電站“全面、同步”開發(fā)，這顯然不是一家投資主體可以包攬，為其他企業(yè)蜂擁而入、爭相開發(fā)提供了條件。部分地方政府一般都會默許甚至慫恿企業(yè)邊施工、邊申請核準(zhǔn)。“地方讓你干，沒有核準(zhǔn)，你也可以干。地方不想讓你干，你核準(zhǔn)了，也不讓你干。”一位從事水電開發(fā)的大型電力央企地方分公司總經(jīng)理表示。

　　這也正是導(dǎo)致水電建設(shè)大面積“違規(guī)開工”的深層次原因，更直接導(dǎo)致“十一五”后期水電核準(zhǔn)的停頓。

　　有投資人士指出，事實(shí)上水電工程建設(shè)的最大制約并不是移民問題，而是來自地方政府，“如果它能給你提供好環(huán)境，建設(shè)就能順利開展。反之，企業(yè)寸步難行。”

　　與此同時(shí)，水電開發(fā)項(xiàng)目審批制度的變革也給地方政府制造了機(jī)會。2004年，國家投資體制改革變項(xiàng)目審批為核準(zhǔn)，但從近幾年的情況看，這非但未減少行政手續(xù)，反而讓項(xiàng)目獲批難度大大增加，無形中惡化了水電行業(yè)的開發(fā)亂局。

　　水電建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行審批時(shí)的主要程序包括項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告審批和開工審批三個階段。在預(yù)可研報(bào)告完成后，上報(bào)項(xiàng)目建議書，待批準(zhǔn)后即可開展可研設(shè)計(jì)；之后，上報(bào)可研報(bào)告，批準(zhǔn)后即能開展“三通一平”工作，其相應(yīng)工作完成后上報(bào)開工申請；經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)后，主體工程即可正式開工。

　　業(yè)內(nèi)人士表示，近幾年社會對水電建設(shè)負(fù)面聲音不斷增多，國家層面要求的文件也越來越多，設(shè)計(jì)深度、設(shè)計(jì)面、設(shè)計(jì)前期工作相應(yīng)大幅增加，業(yè)主負(fù)擔(dān)不斷加重。

　　據(jù)了解，一座大型水電站在完成最后核準(zhǔn)前需經(jīng)歷17道遞進(jìn)式關(guān)卡，幾乎每一個環(huán)節(jié)都需取得行政主管部門的批文。只要一個環(huán)節(jié)遇阻，整個工作就會戛然而止。“水電建設(shè)期時(shí)間長短，依據(jù)相關(guān)主管部門的審批程序快慢而定。未來，我國水電建設(shè)速度能否加快，取決于國家行政程序的優(yōu)化。”業(yè)內(nèi)人士指出。

　　電價(jià)的“管”與“放”

　　綜合看來，“十二五”時(shí)期，理順?biāo)姲l(fā)展過程中的瓶頸與矛盾是未來我國水電實(shí)現(xiàn)大規(guī)模發(fā)展的保障。

　　此前，國家能源局新能源和可再生能源司司長王駿曾撰文表示，從戰(zhàn)略層面講，水電開發(fā)要提速，就必須改革，其關(guān)鍵就是讓電價(jià)通過市場交易產(chǎn)生，而不是由政府審批定價(jià)。

　　他認(rèn)為，政府按照發(fā)電方式及成本等來確定電價(jià)，往往致使火電價(jià)高，清潔的水電反倒低廉。另外，新建成電廠不論低價(jià)和高價(jià)上網(wǎng)，均與銷售電價(jià)水平無關(guān)，這與目前終端電價(jià)主要通過“煤電聯(lián)動”與電煤價(jià)格掛鉤相關(guān)，結(jié)果造成新增加的水電發(fā)電量執(zhí)行了低電價(jià)，全社會卻并沒有享受到水電低價(jià)的實(shí)惠。

　　目前，企業(yè)發(fā)電價(jià)格仍由發(fā)改委根據(jù)水電站建設(shè)成本和利潤核算來審批決定，成本高的批給高電價(jià)，成本低的批給低電價(jià)。

　　在電力銷售環(huán)節(jié)，電網(wǎng)公司則處于絕對壟斷地位，是全部電力的惟一購買方和銷售方，依靠發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)和終端用戶電費(fèi)之間的價(jià)差實(shí)現(xiàn)贏利。

　　如此一來，水電開發(fā)企業(yè)可以掌握的話語權(quán)極小。面對地方政府不斷擴(kuò)大的利益訴求，有“成本天花板”的水電開發(fā)企業(yè)不得不在移民和環(huán)保上下功夫，要么細(xì)摳成本，要么“偷工減料”。

　　事實(shí)上，移民和環(huán)保一直與水電產(chǎn)業(yè)相生相伴。在中國目前的體制下，卻被計(jì)劃的電價(jià)倒逼市場化的企業(yè)將壓力順勢遷移，并逐漸扭曲、變形。

　　王駿表示，電價(jià)形成機(jī)制不改革，電價(jià)不實(shí)現(xiàn)市場化，中國的水電大發(fā)展難以為繼。他認(rèn)為，電價(jià)改革應(yīng)區(qū)分面向電力資源配置的輸電設(shè)施和面向用戶供電的配電設(shè)施，劃小電網(wǎng)企業(yè)財(cái)務(wù)核算單位，按照“合理成本加規(guī)定利潤”規(guī)則，通過在同類企業(yè)之間進(jìn)行資產(chǎn)量、輸配電量和運(yùn)營效率的橫向比較，對各級電網(wǎng)企業(yè)分別實(shí)行單獨(dú)定價(jià)，確定并公布其年度準(zhǔn)許收入總量和相應(yīng)的輸配電所有路徑的過網(wǎng)電價(jià)。

　　之后，按照用電戶的電壓等級和用電變壓器容量，從高到低，逐級限期，規(guī)定由用電戶與發(fā)電企業(yè)通過雙邊和多邊直接交易，簽訂各類購電合同，自行確定電力、電量和電價(jià)。所簽合同交付電力調(diào)度機(jī)構(gòu)執(zhí)行后，再由用戶按國家規(guī)定向電網(wǎng)企業(yè)繳納過網(wǎng)費(fèi)。

　　這亦是英、美等電力發(fā)達(dá)國家的普遍做法——放開兩頭，只管中間，對電網(wǎng)單獨(dú)定價(jià)。即不管上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)，將這兩個價(jià)格交給市場決定，而只管住輸配電價(jià)。通過核算電網(wǎng)的運(yùn)營成本，由監(jiān)管部門定出一個合理的輸配電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

　　有專家強(qiáng)調(diào)指出，進(jìn)一步推動我國電力體制改革，放開水電的價(jià)格管制，才是解決水電發(fā)展的根本關(guān)鍵所在。“投資者‘贏則上馬，虧則放棄’，既有利于電力資源的優(yōu)化配置，亦可為水電建設(shè)過程中的移民、環(huán)保環(huán)節(jié)提供充足資金保障。”